Le contrôle du juge électoral dans la vérification des bulletins, « Piqûre de rappel » d’un pragmatisme continu et affirmé

Contentieux électoral Bulletin juridique des collectivités locales septembre 2009 (CE, sect. 1et 6 ; 27 mai 2009, Elections municipales de Morangis (Essonne) n° 322129) « Nous remercions vivement Madame Anne Courrèges, Rapporteur Public, pour nous avoir aimablement communiqué ses conclusions sur l’arrêt commenté. L’affaire rapportée ici est dénuée d’épices frauduleuses, ou prétendues comme telles. L’arrêt du 27 mai 2009 confirmant l’annulation des élections municipales de la ville de Morangis présente un certain intérêt par son classicisme. Il illustre à l’image d’une « piqûre de rappel » la méthodologie du contrôle du juge sur la validité des bulletins de vote lorsque la protestation est produite à l’appui d’un écart de voix extrêmement ténu entre deux listes candidates. Les irrégularités relevées présentent un catalogue d’école. En outre, cet arrêt éclaire la portée des nouvelles dispositions de l’article R66-2 du code électoral, issues du décret du 11 octobre 2006, portant mesure de simplification en matière électorale, sur la prohibition de la prise en compte des professions de foi des candidats utilisées comme bulletin de vote. Les élections municipales de la ville de Morangis en mars 2008 ont vu s’affronter deux listes concurrentes « Morangis en Marche » et « Morangis pour tous ». À l’issue du scrutin, la liste « Morangis pour tous » obtenait 2.376 voix. Elle devait être déclaré élue avec seulement une voix de plus que la majorité absolue. Trois voix d’écart la séparait du total des suffrages obtenus par la liste concurrente. Cette faiblesse engagea les candidats évincés à protester contre l’élection en arguant d’une part, que plusieurs bulletins de vote qui lui étaient favorables avaient été injustement tenus pour nuls et, d’autres part, d’une différence entre le nombre de bulletins comptabilisés et le nombre d’émargements. En première instance, le Tribunal administratif de Versailles fit droit à la protestation et décida d’annuler les élections. Le Conseil d’Etat, saisi en appel, confirme le jugement en rejetant la requête. La question de l’étendue du contrôle du juge électoral sur la validité des bulletins de vote n’est pas nouvelle. Dans ses grandes lignes, le dernier état du droit positif sur cette question a été actualisé par le Conseil d’Etat en 2002 : « Lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à la validité de certains bulletins de vote, le juge de l’élection doit rechercher d’abord si, eu égard au nombre des bulletins concernés et à l’argumentation développée devant lui, cette contestation est de nature à remettre en cause l’élection d’un ou plusieurs candidats ; que, dans l’affirmative, il lui appartient d’étendre ensuite ses vérifications à l’ensemble des bulletins des mêmes bureaux annexés au procès-verbal des opérations électorales en vertu des articles L. 66, R. 66 et R. 68 du code électoral ; qu’il ne peut toutefois procéder à ces dernières vérifications sans en informer les parties ; qu’au terme de ces vérifications, le juge doit réviser les décomptes des voix et modifier, le cas échéant, les résultats de l’élection ; » Ce dispositif a été repris in extenso, en première instance par le Tribunal administratif dans le contentieux de l’espèce. Faisant écho aux conclusions de M. Chauvaux sur l’arrêt « Elections municipales de Piré-sur-Seiche » précité, le rapporteur public rappelait la jurisprudence à l’origine extensive et les contours successifs des limites à la fois pratiques et contemporaines définies progressivement par le Conseil d’Etat. Pour apprécier la validité des bulletins litigieux, la juridiction agit en quelque sorte comme bureau centralisateur. Cependant, l’étendue du contrôle juridictionnel sur les bulletins de vote qui englobait à l’origine l’ensemble des opérations de recensement a été progressivement limitée, en raison de difficultés pratiques, aux seuls bulletins contestés devant le juge et, à tous ceux qui sont joints au dossier. Cette dernière solution fut reformulée par une autre décision, limitant le contrôle des bulletins à tous ceux du même bureau de vote dont émanent les bulletins contestés en excluant les autres bureaux. Enfin, de nouvelles précisions étaient apportées. Elles posent comme préalable que la contestation des bulletins litigieux doit être de nature à remettre en cause l’élection et que les parties doivent être informées des opérations de vérification opérées par le juge. I Un contrôle en deux temps En premier lieu, le juge va mesurer le poids des contestations au regard du différentiel de voix séparant les concurrents et examiner le caractère probant des irrégularités alléguées (A). En second lieu, il va procéder successivement aux rectifications du scrutin en distinguant ceux des votes rectifiés pour lesquels il a acquis la certitude d’un sens déterminé, de ceux, pour lesquels, il subsiste un doute (B). A – La vérification de la contestation au regard de sa portée Le juge doit être nécessairement saisi des griefs relatifs à la validité des bulletins de vote. Il ne peut soulever d’office le moyen qui n’a pas un caractère d’ordre public. Quelque puisse être la nature des irrégularités affectant la validité des bulletins, encore faut-il que le nombre de votes dont l’irrégularité est alléguée soit suffisant pour remettre en cause l’élection et que les moyens soient sérieux. 1° – Le poids des contestations Quand l’écart de voix est très faible, comme en l’espèce, cette première étape n’offre pas de grande difficulté, dans la mesure où eut égard au nombre considérable des suffrages – malgré la bonne volonté et la rigueur des assesseurs – la probabilité qu’il puisse exister des incohérences suffisantes dans les procès-verbaux des bureaux de vote est assez élevée. En revanche, lorsque l’écart de voix qui sépare les candidats concurrents est important, il devient alors beaucoup plus difficile de passer cette première étape. Cette limitation rappelle que le juge électoral n’est pas juge de l’excès de pouvoir. Jugeant en plein contentieux, il « opère un contrôle réaliste qui ne consiste pas à censurer toutes les irrégularités, mais seulement à apprécier la sincérité du scrutin avec le souci de respecter le suffrage universel ». Ainsi, dès lors que les irrégularités alléguées ne seraient pas susceptibles d’influencer significativement  la sincérité du scrutin, « pour regrettables qu’elles soient », l’élection ne sera pas annulée par le juge. Tel n’a pas été le cas ici. 2°- La nature des contestations retenues En l’occurrence, quatre irrégularités ont été retenues par les magistrats : Un bulletin de vote en faveur de la liste perdante avait été comptabilisé comme nul pour avoir comporté une tache de sang au motif qu’il s’agissait d’un signe distinctif prohibé. Le rapporteur public devait rappeler que par opposition au caractère anormal faisant présumer un acte volontaire, une tache de sang accidentelle ne pouvait être regardée comme un signe distinctif annulant le vote. Un second bulletin avait été tenu pour nul au motif que l’enveloppe contenait à la fois le bulletin et une profession de foi correspondante. Au regard des nouvelles dispositions de l’article R66-2 du code électoral prohibant désormais l’utilisation des professions de foi comme bulletin, la validation du vote était discutable. Elle a été toutefois retenue (cf infra). Dans un des bureaux de vote, le nombre d’enveloppes recensées dans l’urne était supérieur d’une unité au nombre des émargements. Dans ce cas, en l’absence de tout élément permettant de définir avec certitude le sens du vote excédentaire, il doit être retranché, tant du nombre des suffrages exprimés que du nombre de voix recueillies par la liste arrivée en tête. Enfin, dans un autre bureau de vote, il a été établi qu’un élu de la majorité sortante disposant d’une procuration avait voté deux fois du fait que la personne ayant délivré la procuration avait déjà voté. Bien que l’élu en question soit colistier de la liste défaillante, le Conseil d’Etat réaffirme implicitement que le caractère secret du vote interdit toute présomption sur le sens du vote, aussi forte soit-elle. En conséquence, le vote litigieux est défalqué des suffrages pour les mêmes motifs et selon la même méthode que celle décrite ci-dessus. B – La révision du décompte des voix et la modification éventuelle du résultat de l’élection. À ce stade, et dès lors que le nombre de vote contesté est susceptible de modifier le résultat de l’élection, les rectifications opérées par le juge peuvent avoir pour conséquence, l’annulation des opérations électorales dans leur ensemble, voir même, la réformation des élections. Le juge peut en effet user de son pouvoir de réformation en inversant le résultat du scrutin et proclamer élus les candidats primitivement perdants. Cependant, de telles solutions sont rares. Le plus souvent, il ne lui est pas possible de déterminer avec certitude le nombre de suffrages recueillis par les candidats concurrents et, dans cette hypothèse, il se limite à l’annulation des opérations électorales. Comme le rappelle, le Président Genevois, le respect dû au suffrage universel impose que la réformation décidée par le juge repose sur une « certitude absolue ». « Cette certitude ne peut être acquise qu’en fonction d’éléments matériels mis à la disposition du juge ou dont l’existence et les caractéristiques ne sont pas contestées. » Cette prudence conduit en conséquence le juge à opérer les rectifications en deux temps. En premier lieu, il va rectifier les résultats sur la base des bulletins qu’il aura préalablement validés et pour lesquels il aura acquis la certitude du sens des suffrages. Au terme de cette rectification, si le résultat ne permet pas d’inverser le résultat primitif, il s’abstiendra de réformer l’élection. En second lieu, il va ajouter aux rectifications ainsi opérées, celles qui résultent de bulletins pour lesquels, il n’a pas été en mesure de déterminer avec certitude le sens du vote. Si, le résultat aboutit à modifier l’élection, il annulera les opérations électorales dans leur ensemble. Cette technique empreinte de prudence conduit Monsieur Maligner à distinguer les rectifications « effectives » et « hypothétiques » qui interviennent successivement. 1° Rectifications effectives : Elles consistent à adjoindre ou à retrancher des bulletins pour lesquels, le juge à la certitude du sens déterminé du vote. En l’espèce, les deux bulletins comptabilisés, à tort, comme nuls, pouvaient être adjoint avec certitude à la totalité des suffrages et à ceux qui avait été exprimés au bénéfice de la liste qui avait succombé. Cependant, la rectification ainsi opérée ne permettait pas à ce stade de réformer l’élection de manière certaine. La liste perdante ne dépassait pas le nouveau seuil de majorité absolue ainsi rectifiée par le juge. En revanche, prenant en compte les deux votes issus des rectifications hypothétiques, le résultat de l’élection se trouvait cette fois modifié, la liste défaillante arrivant en tête. 2° Rectifications hypothétiques : Elles consistent à adjoindre ou à retrancher des bulletins pour lesquels, il n’a pas été possible au juge de déterminer avec certitude le sens du vote. En l’espèce, il s’agissait de deux votes qui avaient dû être retranchés de la liste arrivée en tête, en raison de la différence existante entre le nombre de suffrages exprimés et celui figurant aux listes d’émargement. Au terme de ces rectifications successives, le juge a constaté que la liste défaillante arrivait en réalité en tête. Cependant parmi les quatre votes litigieux, seuls deux présentaient une certitude quant au sens déterminé du suffrage. En l’absence de certitude sur le sens des deux autres votes litigieux, le Conseil d’Etat ne fait pas droit aux conclusions de réformation. Il se borne à confirmer la décision du Tribunal Administratif de Versailles d’annuler l’ensemble des opérations électorales, en rejetant la requête. II – La prohibition des professions de foi utilisées comme bulletin de vote L’unification récente des règles de droit concernant les bulletins de votes imposerait en principe que tout autre mode d’expression du suffrage soit prohibé et comptabilisé comme nul (A). Cependant, au regard de la finalité du contrôle juridictionnelle qui consiste à vérifier essentiellement la manifestation claire et volontaire de l’électeur, l’office du juge reste empreint d’un pragmatisme affirmé (B) A – Les nouvelles contraintes portées par le code : Les dispositions de l’article L 66 du code électoral définissent les bulletins qui doivent être comptabilisés comme nuls. Aux fins d’harmoniser les règles des différentes élections, le décret n° 2006-1244 du 11 octobre 2006 portant mesures de simplification électorale a créé de nouvelles dispositions déclinant une liste des bulletins devant être tenus pour nuls. Parmi cette liste, « les circulaires utilisées comme bulletins » (Article R 66-2, 6°). Il convient de préciser que selon le décret, ces dispositions ne s’appliquent pas aux communes de moins de 3.500 habitants À titre liminaire, nous soulignerons une utile précision apportée par Madame Courrège dans ses conclusions sur l’arrêt commenté. Pour la jurisprudence, le vocable de circulaire, recouvre indifféremment les deux termes de « circulaire » et de « profession de foi ». Les nouvelles dispositions réglementaires unificatrices auraient dû mettre ainsi un terme à une certaine confusion qui pouvait résulter d’une jurisprudence libérale qui, jusqu’alors, tolérait l’utilisation de profession de foi des candidats comme bulletin de vote aux élections municipales. Cependant, malgré les nouvelles restrictions réglementaires, qu’en est-t-il lorsque comme en l’espèce l’enveloppe contient à la fois le bulletin désignant la liste candidate et la profession de foi correspondante à cette liste ? B – Un pragmatisme affirmé « Le droit électoral est un des droits les moins formalistes qui soit. Le principe qui le domine est que le juge doit contrôler si l’électeur a clairement et librement manifesté sa volonté » Vraisemblablement à la lumière de cette finalité, le rapporteur public proposait d’écarter une disqualification par principe du bulletin litigieux sur le fondement des nouvelles dispositions réglementaires précitées. En effet, dès lors que la profession de foi n’était qu’un ajout, au bulletin correspondant dans l’enveloppe, il ne pouvait y avoir de doute sur la manifestation de la volonté de l’électeur. La profession de foi ne se substituait pas au bulletin, elle l’accompagnait. Cependant, cette adjonction pouvait caractériser un signe distinctif prohibé par les dispositions de l’article L66 du code électoral. La jurisprudence condamne à cet égard les adjonctions de documents qui ne concourent pas à l’expression du suffrage, tels que, des billets de banque, tickets de transport, publicité, bulletin blanc. En revanche, s’agissant de l’ajout d’une profession de foi, le juge estime qu’il ne constitue pas un motif d’annulation du bulletin.  En outre, la circonstance que les bulletins et les professions de foi soient envoyés en même temps aux électeurs (Article R34) militait pour une tolérance. En conséquence, en décidant que l’adjonction d’une profession de foi à un bulletin de vote n’est pas par elle-même contraire aux dispositions de l’article R66-2 du code électoral, la haute assemblée réaffirme un pragmatisme guidé par la finalité essentielle de son contrôle en matière électoral : le respect du suffrage universel. Georges FEDOTOFF Chargé de Cours à la faculté de droit de ParisRené Descartes ARRÊT : Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 novembre et 3 décembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour M. Pascal X, demeurant …, Mme Sylvie T, demeurant …, M. Henrique Y, demeurant …, M. Jean-Charles J, demeurant …, M. Hervé U, demeurant …, M. Laurent AB, demeurant …, M. Marco K, demeurant …, Mme Josiane F, demeurant …, Mme Isabelle E, demeurant …, Mme Marie-Thérèse B, demeurant …, Mme Marie-José L, demeurant …, M. Christian H, demeurant …, Mme Catherine M, demeurant …, Mme Françoise N, demeurant …, Mme Françoise AA, demeurant …, Mme Ibrahima R, demeurant …, M. W, demeurant …, M. José G, demeurant …, Mme Muriel Q, demeurant …, Mme Nicole I, demeurant …, M. Michel P, demeurant …, M. Guy O, demeurant …, Mme Danièle A, demeurant …, Mme Sonia G, demeurant …, M. Michel C, demeurant …, M. Gnimanding Z, demeurant …, Mme Lise D, demeurant … et M. Gérard V, demeurant … ; M. X et autres demandent au Conseil d’Etat : 1°) d’annuler le jugement du 30 septembre 2008, par lequel le tribunal administratif de Versailles a annulé les opérations électorales qui se sont déroulées le 9 mars 2008 en vue du renouvellement du conseil municipal de la commune de Morangis ; 2°) de rejeter la protestation de M. AC et autres contre ces opérations électorales ; 3°) de mettre à la charge de ces derniers la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code électoral ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : – le rapport de M. Franck Le Morvan, chargé des fonctions de Maître des requêtes, – les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. X et autres et de la SCP Coutard, Mayer, Munier-Apaire, avocat de M. AC, – les conclusions de Mlle Anne Courrèges, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. X et autres et à la SCP Coutard, Mayer, Munier-Apaire, avocat de M. AC ; Considérant qu’à l’issue des opérations électorales qui se sont déroulées le 9 mars 2008 pour le renouvellement du conseil municipal de Morangis (Essonne), la liste Morangis pour Tous 2008 , conduite par M. X, a remporté le scrutin avec 2 376 voix contre 2 373 voix à la liste Morangis en Marche , conduite par M. AC ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé ces opérations électorales ; Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 66 du code électoral : Les bulletins blancs, ceux ne contenant pas une désignation suffisante ou dans lesquels les votants se sont fait connaître, les bulletins trouvés dans l’urne sans enveloppe ou dans des enveloppes non réglementaires, les bulletins écrits sur papier de couleur, les bulletins ou enveloppes portant des signes intérieurs ou extérieurs de reconnaissance, les bulletins ou enveloppes portant des mentions injurieuses pour les candidats ou pour des tiers n’entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement ; qu’aux termes de l’article R. 66-2 du même code : Sont nuls et n’entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement :/ 1° Les bulletins dont les mentions ne répondent pas aux prescriptions légales ou réglementaires édictées pour chaque catégorie d’élections ; (…)/ 6° Les circulaires utilisées comme bulletin ; (…) ; Considérant, d’une part, que la circonstance qu’un bulletin de vote du bureau n° 4 soit accompagné d’une profession de foi de la liste Morangis en Marche portée sur ce bulletin n’est pas par elle-même contraire aux dispositions de l’article R. 66-2 et ne peut être regardée en l’espèce comme constituant un signe de reconnaissance ; qu’ainsi, c’est à bon droit que le tribunal administratif de Versailles qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, a statué au vu des bulletins litigieux, a validé ce suffrage qui avait été regardé comme nul par le bureau de vote ; que, contrairement toutefois à ce que soutient M. AC, aucun autre suffrage ne doit être attribué à sa liste au même titre, parmi ceux qui ont été déclarés nuls par les bureaux n° 1 et 6 ; Considérant, d’autre part, qu’il résulte de l’instruction que les taches de sang figurant sur un bulletin de cette même liste invalidé par le bureau de vote n° 6 ainsi que sur l’enveloppe qui contenait ce bulletin doivent être regardées comme ayant eu un caractère fortuit et non comme constituant un signe de reconnaissance ; que, dès lors, c’est également à bon droit que les premiers juges ont validé le suffrage émis au moyen de ce bulletin ; Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le nombre de voix recueilli par la liste Morangis en Marche doit être porté à 2 375 ; Considérant, en second lieu, qu’il est constant que le nombre d’enveloppes trouvées dans l’urne du bureau de vote n° 2 a été supérieur d’une unité au nombre des émargements, sans qu’aucun élément figurant au dossier permette d’expliquer cette différence ; qu’il convient dans une telle circonstance, pour déterminer s’il y a lieu ou non d’annuler l’élection, de défalquer hypothétiquement ce suffrage du nombre total de voix obtenu par la liste proclamée vainqueur ; qu’il convient de procéder de même s’agissant du vote par procuration irrégulier effectué au bureau n° 7, dont le sens ne peut être déterminé avec certitude ; qu’après cette déduction, la liste Morangis pour Tous 2008 conduite par M. X, n’obtiendrait plus que 2 374 voix, soit un nombre inférieur à celui qui, compte tenu de la rectification opérée ci-dessus, doit être attribué à la liste Morangis en Marche ; Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé les opérations électorales qui se sont déroulées le 9 mars 2008 en vue du renouvellement du conseil municipal de la commune de Morangis ; que, par suite, les conclusions de M. X et autres présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par M AC ;  D E C I D E : Article 1er : La requête de M. X et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions de M. AC tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Pascal X, premier requérant dénommé, à M. Daniel AC et à la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Les autres requérants seront informés de la présente décision, par la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation, qui les représente devant le Conseil d’Etat.

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