Légalité du mode d’attribution des sièges des commissions municipales

Actualité juridique du droit administratif 1996 Page 181

Le recours en excès de pouvoir introduit par Mme Lespagnon, élue de l’opposition, contre la délibération de la ville de Ris-Orangis approuvant la composition des commissions municipales s’appuyait sur les dispositions de la loi n° 92-125 d’administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 visant à l’amélioration de la démocratie locale.

En substance, la requête soulevait trois questions : la recevabilité d’un recours en excès de pouvoir contre le règlement intérieur d’une commune ; l’absence de dispositions du règlement intérieur concernant le mode d’attribution des sièges des commissions municipales ; la légalité du mode d’attribution des sièges des commissions municipales retenu par le conseil municipal.

I – Les deux premières questions ne devaient pas poser de difficultés particulières. D’une part, on sait que les règlements intérieurs des communes ne constituent plus des simples mesures d’ordre intérieur ne faisant pas grief (art. 31-I de la loi ATR ; ancien art. L. 121-10-1 du Code des communes ; art. L. 2121-8 du Code général des collectivités territoriales ; CE Sect. 10 février 1995, Riehl, Lebon p. 67 ; CE Sect. 10 février 1995, Commune de Coudekerque-Branche c/ Devos, Lebon p. 68 ; RFDA 1995, p. 343, concl. H. Savoie).

D’autre part, comme le précise la circulaire du 31 mars 1992 prise pour l’application de la loi ATR, le contenu du règlement intérieur est fixé librement par le conseil municipal. Et les seules dispositions imposées par la loi au règlement intérieur concernent limitativement : les conditions d’organisation du débat d’orientation budgétaire (art. 11 de la loi ; ancien art. L. 212-1 du Code des communes, art. L. 2312-1 du Code général des collectivités territoriales), les conditions de consultation des projets de contrats ou de marché (art. 30 de la loi ; ancien art. L. 121-10-III du Code des communes ; art. L. 2121-12 du Code général des collectivités territoriales), les règles de présentation et d’examen, ainsi que la fréquence des questions orales (art. 32 de la loi ; ancien art. L. 121-15-1 du Code des communes ; art. L. 2121-19 du Code général des collectivités territoriales).

II – La troisième question était plus délicate. Elle concernait la compatibilité du mode d’attribution des sièges des commissions avec les dispositions de l’article 33 de la loi ATR précitée (reprises à l’ancien article L. 121-20 du Code des communes figurant désormais à l’article L. 2121-22 du Code général des collectivités territoriales), imposant de respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus au sein de l’assemblée communale.

L’article L. 2121-22 du Code général des collectivités territoriales dispose : « Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil soit par l’administration, soit à l’initiative d’un de ses membres.

« Elles sont convoquées par le maire, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché.

« Dans les communes de plus de 3500 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d’appel d’offres et les bureaux d’adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus au sein de l’assemblée communale. »

La violation du principe de la représentation proportionnelle d’une commision est illégale (pour un détournement de pouvoir relatif à la composition de la commission prévue par l’article 279 du Code des marchés publics, cf. TA Strasbourg 3 juin 1996, MM. Lamy, Rousseau et autres c/ Ville d’Ameville, Petites Affiches 16 septembre 1996, p. 4 ; Dr. adm. 1996, n° 474).

Si le mode d’attribution des sièges des commissions municipales retenu dans sa délibération par la ville de Ris-Orangis – élections des membres des commissions à la proportionnelle au plus fort reste – respectait le principe de proportionnalité, il ne respectait pas en revanche la finalité posée par loi – l’expression pluraliste – puisqu’il en résultait de facto que les élus de la formation politique de Mme Lespagnon composant les 2/35 du conseil municipal étaient exclus de toutes les commissions.

C’est un problème mathématique. En pratique, les commissions n’ont de sens que si leur composition est inférieure en nombre à celui du conseil municipal. Ramener, comme en l’espèce, par un calcul proportionnel strict 35 élus à une commission de 8 membres a pour effet d’exclure les formations politiques minoritairement représentées. Pouvait-il en être autrement, dès lors que l’on applique strictement la proportionnelle?

La circulaire, sans pour autant définir de mode d’attribution, invitait expressément à appliquer une pondération : « La loi ne fixant pas de méthode précise pour la répartition des sièges de chaque commission, le conseil municipal doit s’efforcer de rechercher la pondération politique qui reflète le plus fidèlement la composition délibérante. Dès à présent, les conseillers municipaux doivent mettre leurs commissions en conformité avec les nouvelles dispositions en révisant leur formation pour permettre aux conseillers minoritaires d’y siéger » (MTPB 5 juin 1992, p. 344).

Au fond, la question qu’a dû trancher le tribunal ne relève-t-elle pas d’une problématique d’actualité ? L’expression pluraliste portée par le texte impose-t-elle, au-delà de l’application stricte d’un système proportionnel, une parité ?

III – Le tribunal administratif de Versailles a répondu négativement. Valide-t-il pour autant le résultat de ce mode de scrutin qui élimine systématiquement des commissions municipales des élus minoritaires ?

Même s’il ne s’est pas prononcé expressément sur ce point, on peut le penser, puisqu’il valide les modalités de désignation des membres des commissions, et ce quand bien même le résultat de ce calcul conduit à exclure systématiquement le (ou les) élu(s) d’une formation politique d’opposition de toutes les commissions municipales.

Au-delà de la matière propre à ce contentieux, la décision Mme Lespagnon illustre la problématique de l’égalité concrète et de l’égalité abstraite, au regard des différences de situation. Selon l’expression en vogue, « au prix d’une audace raisonnable », le tribunal pouvait peut-être, compte tenu de la différence de situation objective et rationnelle, imposer une différence de traitement qui aurait été en rapport avec le but de la loi (EDCE 1996, n° 48, « Sur le principe d’égalité », p. 41). Dans cette hypothèse, encore eût-il fallu que la requérante développe peut-être plus exhaustivement des moyens en ce sens.

 JUGEMENT : 

Sur les conclusions tendant à l’annulation de la délibération n° 96/001 :

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 121-20 du Code des communes : « Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d’étudier les questions soumises au conseil soit par l’administration, soit à l’initiative d’un de ses membres. Dans les communes de plus de 3500 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d’appel d’offres et les bureaux d’adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus au sein de l’assemblée communale. »

Considérant que, par une délibération n° 96/001 du 18 janvier 1996, le conseil municipal de Ris-Orangis a fixé la composition de chaque commission municipale comme comprenant le maire, président de droit, sept conseillers municipaux dont cinq sont désignés par les membres de la majorité municipale et deux désignés par les membres de l’opposition, calculée sur la base de la représentation proportionnelle au plus fort reste.

Considérant que, par cette délibération, le conseil municipal de Ris-Orangis, qui a respecté le principe de la représentation proportionnelle, s’est borné à préciser dans le silence de la loi et du règlement intérieur les modalités de désignation des membres des commissions chargés d’étudier les questions soumises au conseil ; qu’il suit de là que Mme Lespagnon n’est pas fondée à soutenir que cette délibération aurait méconnu lesdites dispositions ; que ces conclusions ne peuvent être que rejetées.

Sur les conclusions tendant à l’annulation de l’élection des membres de chaque commission :

Considérant qu’à l’appui de ces conclusions Mme Lespagnon se borne à soutenir que l’élection des membres de chaque commission découle d’une délibération illégale ; qu’ainsi qu’il vient d’être dit la délibération n° 96/001 du 18 janvier 1996 n’est pas entachée d’illégalité ; que ces conclusions ne peuvent, par suite, qu’être rejetées ; [...]

Décide :

Art. 1er : La requête présentée par Mme Lespagnon est rejetée.

( Jurisprudence controversée)

 

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